Hace dos a\u00f1os con cuatro meses, la Comisi\u00f3n Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), present\u00f3 una acci\u00f3n de inconstitucionalidad en la Oficina de Certificaci\u00f3n Judicial y Correspondencia, solicitando la invalidez de la Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma Intercultural de Sinaloa, publicada el 19 de agosto de 2016, en el peri\u00f3dico local del Estado de Sinaloa, mediante Decreto N\u00famero 624, Luis Ra\u00fal Gonz\u00e1lez P\u00e9rez, titular de la dependencia solicit\u00f3 la invalidez de la norma general por la ausencia de consulta previa a comunidades ind\u00edgenas, particularmente a los art\u00edculos 2, fracci\u00f3n III, 13 y 23, as\u00ed como al art\u00edculo segundo transitorio. <\/p>\n
Dicho recurso se encuentra fundado y motivado en dos conceptos de invalidez, el primero, reside en que la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma intercultural de Sinaloa viola el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, contemplado en el art\u00edculo 2o., apartado B, fracci\u00f3n II de la Constituci\u00f3n Mexicana y art\u00edculos 6 y 7 del Convenio de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo sobre Pueblos Ind\u00edgenas y Tribales en Pa\u00edses Independientes.<\/p>\n
En este contexto, la consulta que debe realizarse a las comunidades ind\u00edgenas, establece la participaci\u00f3n de \u00e9stos grupos en la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional y que dentro del par\u00e1metro internacional, los ind\u00edgenas tienen el derecho a la consulta mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a trav\u00e9s de sus representantes, lo anterior en consonancia con la fracci\u00f3n IX, art\u00edculo 2\u00ba, apartado B de nuestra Carta Magna.<\/p>\n
Por tanto, los pueblos ind\u00edgenas tienen derecho a participar en la adopci\u00f3n de decisiones sobre las cuestiones que afecten sus intereses, como en el presente caso sobre un ordenamiento de regulaci\u00f3n del funcionamiento de la Universidad Aut\u00f3noma especializada en impartir educaci\u00f3n media superior y superior a grupos \u00e9tnicos; que al soslayarse su consulta, se genera una violaci\u00f3n de orden constitucional y convencional que impacta de manera directa en derechos humanos de los pueblos ind\u00edgenas.
\nLa exposici\u00f3n de motivos que dio origen a la ley impugnada contiene las razones que motivan la reforma que son medulares en la ley a trav\u00e9s de las cuales se advierte que no se respeta el derecho a la educaci\u00f3n ind\u00edgena, su conciencia e identidad, que la nueva norma impacta negativamente los intereses educativos de las personas originarias, puesto que estos pose\u00edan derechos reconocidos en materia educativa amparados en la ley org\u00e1nica abrogada, por lo que resultaba obligatorio realizar la consulta a los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, resulta cuestionable, lamentable y reprobable que el Congreso local haya incurrido en pr\u00e1cticas nugatorias al derecho de los ind\u00edgenas con los est\u00e1ndares constitucionales y convencionales, cuya pretensi\u00f3n se aprecia iba dirigida a eludir la obligaci\u00f3n de las autoridades, respecto de consultar a los miembros de comunidades y pueblos ind\u00edgenas para la expedici\u00f3n o abrogaci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma.<\/p>\n
Es importante se\u00f1alar, que las directrices que sirven de base para la determinaci\u00f3n de los alcances del derecho de consulta a los pueblos y comunidades ind\u00edgenas se establecen en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad 83\/2015 y sus acumuladas 86\/2015, 91\/2015 y 98\/2015, y la controversia constitucional 32\/2012 resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Pero, no s\u00f3lo la SCJN se ha pronunciado en relaci\u00f3n al cumplimiento constitucional o convencional de consultar a los grupos originarios como garant\u00eda efectiva de participaci\u00f3n, sino que, tambi\u00e9n la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se ha pronunciado sobre la obligaci\u00f3n de informar, debatir y analizar los intereses de las comunidades ind\u00edgenas cumpliendo con los est\u00e1ndares internacionales en la materia, a la par que se incorporan los informes del relator especial de naciones Unidas, sobre la situaci\u00f3n de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los ind\u00edgenas.<\/p>\n
El segundo concepto de invalidez se formula en funci\u00f3n de que el art\u00edculo 2, de la norma impugnada, fracci\u00f3n III, pierde especificidad, al establecer como un fin apoyar en materia educativa a \u00abestudiantes\u00bb en forma general y no de forma espec\u00edfica a los \u00abestudiantes ind\u00edgenas\u00bb, por ende, la norma se ve trastocada en cuanto a sus fines de apoyo.<\/p>\n
Con la abrogaci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma Intercultural de Sinaloa, no s\u00f3lo se omiti\u00f3 consultar a los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, sino que se convalidaron normas que atentan contra el principio de progresividad de los derechos humanos previsto en el art\u00edculo 1o. constitucional, el cual exige a todas las autoridades incrementar la tutela de los derechos humanos y que como puede advertirse en el caso, las normas impugnadas no incrementan el grado de protecci\u00f3n de los derechos de pueblos y comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
Ahora bien, con la exclusi\u00f3n de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas de los \u00f3rganos y autoridades universitarias, en los art\u00edculos 13 y 23. El art\u00edculo 13 impugnado, comprende la organizaci\u00f3n de la m\u00e1xima autoridad universitaria, la Junta Ejecutiva, la cual se rige como un \u00f3rgano colegiado integrado por ocho miembros, del cual, no se observa que se incluya a integrantes de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, transgrediendo con ello el primer p\u00e1rrafo del apartado B del art\u00edculo 2o. constitucional.<\/p>\n
Derivado de lo anterior, la expresi\u00f3n de la voluntad de los ind\u00edgenas se limita en t\u00e9rminos de sus sistemas normativos, principios y derechos contenidos en la Constituci\u00f3n Federal y local, toda vez que las atribuciones de la Junta Ejecutiva son de gran trascendencia en la toma de determinaciones que no s\u00f3lo incluye la designaci\u00f3n de cargos administrativos, sino la aprobaci\u00f3n del presupuesto anual de la universidad, as\u00ed como las transferencias de partidas que se requieran.<\/p>\n
Luego entonces, no s\u00f3lo se viola el derecho de consulta previa de la nueva ley, sino que, la vigencia de la norma impugnada modifica disposiciones que suprimen derechos previamente adquiridos en la ley anterior, pues en aqu\u00e9lla establec\u00eda que la Junta Ejecutiva en su composici\u00f3n incluir\u00eda a un representante de origen ind\u00edgena a nivel licenciatura como m\u00ednimo.<\/p>\n
Bajo estas mismas consideraciones, el art\u00edculo 23 de la ley impugnada suprime como requisito para ser rector de la universidad pertenecer a una expresi\u00f3n \u00e9tnica ind\u00edgena, ser de origen ind\u00edgena o poseer un t\u00edtulo universitario en una profesi\u00f3n relacionada estrechamente con la sociedad y los patrimonios culturales ind\u00edgenas.<\/p>\n
En s\u00edntesis, se\u00f1ala que el decreto impugnado, incumple con la obligaci\u00f3n del Estado de consultar a pueblos y comunidades ind\u00edgenas de manera previa, informada, de buena fe y con las medidas temporales y geogr\u00e1ficas adecuadas, sobre una modificaci\u00f3n legislativa que trasciende directamente en los intereses de tales comunidades.<\/p>\n
Derechos de los pueblos ind\u00edgenas
\nEn la ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federaci\u00f3n, n\u00famero de registro 28280, publicada el pasado 18 de enero de 2019, la comisi\u00f3n accionante se\u00f1al\u00f3 que la creaci\u00f3n de la ley impugnada viola el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, contemplado en el art\u00edculo 2o., apartado B, fracci\u00f3n II, de la Constituci\u00f3n Federal y en los art\u00edculos 6 y 7 del Convenio de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo sobre Pueblos Ind\u00edgenas y Tribales en Pa\u00edses Independientes, en consecuencia es fundado el argumento de invalidez planteado.<\/p>\n
El Tribunal Pleno para resolver la acci\u00f3n de inconstitucionalidad 84\/2016, determin\u00f3 que el derecho a la consulta a los pueblos ind\u00edgenas se desprende del texto del art\u00edculo 2o. constitucional, a partir de los postulados que contiene en cuanto se reconoce su derecho a la autodeterminaci\u00f3n, a la preservaci\u00f3n de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no discriminaci\u00f3n. Espec\u00edficamente, en cuanto en el primer p\u00e1rrafo del apartado B, impone la obligaci\u00f3n a la Federaci\u00f3n, a los Estados y a los Municipios, de eliminar cualquier pr\u00e1ctica discriminatoria, establecer las instituciones y las pol\u00edticas necesarias a fin de garantizar la vigencia de los derechos de los ind\u00edgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deber\u00e1n ser dise\u00f1adas y operadas conjuntamente con ellos con base a la resoluci\u00f3n dictada en la controversia constitucional 32\/2012, as\u00ed como la acci\u00f3n de inconstitucionalidad 83\/2015 y sus acumuladas.<\/p>\n
Asimismo, en los precedentes referidos, el Pleno puntualiz\u00f3 que los art\u00edculos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo sobre Pueblos Ind\u00edgenas y Tribales en Pa\u00edses Independientes, establecen el derecho a la consulta a los pueblos ind\u00edgenas en todos los temas que les afecten, disponiendo que la consulta debe ser previa, es decir, durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversi\u00f3n o de la concesi\u00f3n extractiva y no \u00fanicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobaci\u00f3n de la comunidad.<\/p>\n
Adem\u00e1s, precis\u00f3 que la consulta debe ser directa como medio id\u00f3neo de garant\u00eda y protecci\u00f3n a la libre determinaci\u00f3n y participaci\u00f3n de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas en asuntos p\u00fablicos.<\/p>\n
Por lo que, los pueblos ind\u00edgenas tienen el derecho humano a ser consultados, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo a trav\u00e9s de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, conforme a lo siguiente:
\nLa consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos ind\u00edgenas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta, sus m\u00e9todos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representaci\u00f3n de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.<\/p>\n
La consulta informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisi\u00f3n plena de informaci\u00f3n precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, antes de y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversi\u00f3n propuesto, de forma voluntaria.<\/p>\n
La consulta debe ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a trav\u00e9s de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecuci\u00f3n de dichos proyectos. La obligaci\u00f3n del Estado es asegurar que todo proyecto en \u00e1rea ind\u00edgena o que afecte su h\u00e1bitat o cultura, sea tramitado y decidido con participaci\u00f3n y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participaci\u00f3n en los beneficios.<\/p>\n
Es importante destacar, que la la decisi\u00f3n constitucional de incorporar la consulta a los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, ha sido materializada en distintas leyes secundarias, como la Ley de Planeaci\u00f3n, la Ley General de Derechos Ling\u00fc\u00edsticos de los Pueblos Ind\u00edgenas o la Ley de la Comisi\u00f3n Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Ind\u00edgenas; lo cierto es que, el ejercicio del derecho de consulta no debe estar limitado a esos ordenamientos, pues las comunidades ind\u00edgenas deben contar con tal prerrogativa, tambi\u00e9n cuando se trate de procedimientos legislativos, cuyo contenido tenga relaci\u00f3n con los intereses o los derechos de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
Es oportuno subrayar que para determinar los casos en que los integrantes del Poder Legislativo deben llevar a cabo procedimientos de consulta ind\u00edgena, tanto el orden normativo nacional, as\u00ed como, los est\u00e1ndares universales e interamericanos en materia de protecci\u00f3n de los derechos ind\u00edgenas son coincidentes en que la actividad del Estado tiene relaci\u00f3n con los intereses y derechos de los grupos ind\u00edgenas involucrados.<\/p>\n
Por ende, las Legislaturas Locales tienen el deber de prever una fase para consultar a los representantes de ese sector de la poblaci\u00f3n, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.<\/p>\n
La Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma Intercultural de Sinaloa crea una universidad estatal de car\u00e1cter especializado, cuyo objeto es atender directamente las necesidades de educaci\u00f3n superior de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas del Estado de Sinaloa.<\/p>\n
De conformidad al art\u00edculo 2 de la ley en estudio, la universidad intercultural tiene como fines, entre otros, atender en materia educativa primordialmente a los demandantes procedentes de los grupos \u00e9tnicos nativos del pa\u00eds de manera gratuita, y proporcionar servicios educativos pertinentes para lograr la identidad y permanencia de las tradiciones \u00e9tnicas en la sociedad mexicana, as\u00ed como para incorporar a los pueblos ind\u00edgenas a un desarrollo social, pol\u00edtico y econ\u00f3mico justo, equitativo y sustentable.<\/p>\n
Para efecto de cumplir con sus fines, de conformidad al art\u00edculo 3 de la referida norma legal, la universidad tiene diversas atribuciones para ofrecer servicios educativos en los diversos niveles acad\u00e9micos para las comunidades ind\u00edgenas y la sociedad en general; as\u00ed como todas aquellas necesarias para planear, dise\u00f1ar, programar, desarrollar, administrar, evaluar, acreditar y certificar las actividades propias del proceso educativo superior.<\/p>\n
Luego entonces, la ley impugnada puede afectar a los pueblos ind\u00edgenas del Estado de Sinaloa por crear y regular una instituci\u00f3n estatal destinada a la atenci\u00f3n gratuita de las necesidades de educaci\u00f3n superior de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas, raz\u00f3n por la que el Congreso Local, ten\u00eda la obligaci\u00f3n de consultar directamente a los mismos \u2212previo a la emisi\u00f3n de la norma impugnada\u2212, sin embargo fue omiso en el cumplimiento de una obligaci\u00f3n legal, por lo tanto, se advierte una violaci\u00f3n al derecho de consulta.<\/p>\n
La parte considerativa de este fallo, declara la invalidez de la Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma Intercultural de Sinaloa, aprobada mediante Decreto 624, publicada en la edici\u00f3n del Peri\u00f3dico Oficial del referido Estado, el diecinueve de agosto de dos mil diecis\u00e9is, determinaci\u00f3n que surtir\u00e1 efectos a los doce meses siguientes a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial de la Federaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se precisan:<\/p>\n
El efecto l\u00f3gico de una falta de consulta ind\u00edgena sobre una norma que regula debe ser la invalidez total de la ley; de lo contrario, solamente se estar\u00eda convirtiendo a la consulta ind\u00edgena en una convalidaci\u00f3n posterior a una ley publicada.<\/p>\n
La Ley Org\u00e1nica de la Universidad Aut\u00f3noma Intercultural de Sinaloa, crea un \u00f3rgano estatal descentralizado, que se encuentra en operaci\u00f3n desde hace mucho tiempo y que cuenta con alumnos, profesores, trabajadores, recursos e inmuebles, se destaca que al \u00faltimo trimestre del a\u00f1o dos mil diecisiete, la universidad ten\u00eda doscientos veintid\u00f3s profesores en su planta acad\u00e9mica, cinco mil trescientos sesenta y un alumnos que integran la matr\u00edcula evaluable, m\u00e1s de doscientos trabajadores de base y de confianza, participaciones federales y estatales para la consecuci\u00f3n de sus fines por m\u00e1s de ochenta millones de pesos, cuatro unidades distintas en el Estado de Sinaloa que imparten m\u00e1s de quince licenciaturas y cinco maestr\u00edas y doctorados.<\/p>\n
Entre las licenciaturas que imparte la Instituci\u00f3n, muchas tienen una orientaci\u00f3n destinada a las necesidades de estos pueblos y comunidades ind\u00edgenas: ingenier\u00eda forestal comunitaria, psicolog\u00eda social comunitaria, sociolog\u00eda rural con \u00e9nfasis en educaci\u00f3n intercultural o estudios interculturales, educaci\u00f3n intercultural; maestr\u00eda en estudios para la paz y la interculturalidad y democracia, maestr\u00eda en ciencias de desarrollo sustentable de recursos humanos.<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, el Tribunal Pleno para modular el efecto de su sentencia, atendi\u00f3 no s\u00f3lo al contenido del texto constitucional y Tratados Internacionales, sino que, consider\u00f3 la historia, los precedentes, el prop\u00f3sito que se busca con la norma que se ha invalidado y las consecuencias o impactos que genera su resoluci\u00f3n con el prop\u00f3sito de proteger y garantizar los derechos de las comunidades ind\u00edgenas, puesto que se trata de generar una circunstancia mejor de la que hab\u00eda antes de la sentencia de acci\u00f3n de inconstitucionalidad, y no una peor.<\/p>\n
Desde ese par\u00e1metro, es claro que si la ley fuera declarada inv\u00e1lida sin m\u00e1s, desaparecer\u00eda la instituci\u00f3n universitaria y todas sus competencias legales. As\u00ed, no tendr\u00eda personalidad jur\u00eddica ni patrimonio, y no podr\u00eda realizar ning\u00fan acto jur\u00eddico. Los estudiantes, los trabajadores, su presupuesto, los bienes muebles e inmuebles, as\u00ed como con todas las obligaciones que hubiesen contra\u00eddo quedar\u00edan en el limbo, de igual modo, existir\u00eda una afectaci\u00f3n profunda a los estudiantes de la universidad y a la certidumbre de llevar a cabo sus planes de vida, los cuales ser\u00e1n cortados de tajo al no concretarse sus estudios. Tambi\u00e9n existir\u00e1 una afectaci\u00f3n laboral a los profesores y trabajadores de la universidad.<\/p>\n
Sobre esta base, el Pleno determin\u00f3 que los efectos de invalidez total del decreto, que contiene la ley org\u00e1nica de la Instituci\u00f3n, se surtan despu\u00e9s de transcurridos doce meses contados a partir del d\u00eda siguiente de la publicaci\u00f3n de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federaci\u00f3n; de tal suerte que el Congreso pueda hacer la consulta a los pueblos ind\u00edgenas, como lo mandata la Constituci\u00f3n y el Convenio de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, y legisle lo correspondiente con los ajustes que se estimen pertinentes.<\/p>\n
De esta forma, la declaratoria de invalidez total de la ley, no trastocar\u00e1 la vida de la universidad de una manera que resulte menos pertinente que el prop\u00f3sito que se busca, que es -precisamente\u2013 salvaguardar los intereses y necesidades de los pueblos y comunidades ind\u00edgenas afectadas.<\/p>\n